Debaty sejmoweIV Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie zjawiska koncentracji przedsiębiorstw w Polsce

   Szanowny Panie Marszałku! W związku z interpelacją pana posła Bogdana Lewandowskiego w sprawie zjawiska koncentracji w sektorze paliwowym z upoważnienia prezesa Rady Ministrów pragnę przedłożyć następujące wyjaśnienia.    Ad ˝Jakie jest stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wobec propozycji PKN Orlen SA?˝    Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów konsekwentnie stoi na stanowisku, iż połączenie Polskiego Koncernu Naftowego Orlen SA z Rafinerią Gdańską SA byłoby zjawiskiem niekorzystnym zarówno z punktu widzenia ochrony konkurencji, jak i konsumentów. Stanowisko to urząd prezentował zarówno przy opracowywaniu dokumentów kierowanych do Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów, tj.:    - informacji o rynku paliwowym (marzec 2000 r.),    - niedopuszczalnej koncentracji w sektorze naftowym z punktu widzenia ochrony konkurencji (maj 2000 r.),    jak również przy opiniowaniu Programu restrukturyzacji i prywatyzacji sektora naftowego oraz opracowywanych przez ministra skarbu państwa informacji o jego realizacji.    Stanowisko prezentowane przez urząd poprzedzone było dogłębną analizą sytuacji na rynku paliwowym w Polsce i w krajach europejskich. Analiza ta jednoznacznie wskazywała, iż polski rynek paliwowy na wszystkich szczeblach produkcji i obrotu jest zdominowany przez jeden podmiot, tj. Polski Koncern Naftowy Orlen SA. Koncern produkuje ponad 60% paliw konsumowanych w kraju, kontroluje ok. 70% obrotu hurtowego i dysponuje siecią stacji paliwowych realizującą ok. 40% sprzedaży detalicznej. Z punktu widzenia interesów konsumentów i konkurencji jest to sytuacja wysoce niekorzystna, zwłaszcza jeśli uwzględni się ogólnokrajowy charakter rynku i masowość popytu na paliwa. Jakkolwiek zarówno w literaturze, jak i w praktyce rynkowej brak jest w pełni skwantyfikowanego wskaźnika niedopuszczalnej koncentracji, to stwierdzić należy, iż obecna struktura polskiego rynku paliwowego nie sprzyja rozwojowi konkurencji, jak również nie zabezpiecza należycie interesów konsumentów.    Taka struktura odbiega również od struktury rynków większości państw zachodnioeuropejskich. Jak wynika z materiałów posiadanych przez urząd, w krajach Unii Europejskiej z reguły na krajowych rynkach działa około czterech silnych operatorów dysponujących udziałem rynkowym nie większym niż 25%-30%. Tym samym każdy z operatorów spotyka się z silną, efektywną konkurencją. Jedynie w Hiszpanii, Portugalii i we Włoszech mamy do czynienia z jednym dominantem rynkowym, skupiającym w swoich rękach ok. 50% rynku. Jednak nawet w tych krajach wspomniane podmioty konkurują z przynajmniej jednym liczącym się na rynku operatorem dysponującym ok. 20-procentowym udziałem w rynku. Tym samym struktura rynku ukształtowana w wyniku połączenia PKN Orlen z Rafinerią Gdańską dalece odbiegałaby od struktury rynków paliwowych w krajach UE.    Połączenie kapitałowe PKN z Rafinerią Gdańską skupiłoby całość krajowej produkcji paliw w jednym ręku. Z uwagi na sytuację w zakresie hurtowej sprzedaży paliw i znaczne osłabienie konkurencji na tym rynku wspomniane połączenie praktycznie doprowadziłoby do monopolizacji również tego szczebla obrotu. Zmonopolizowanie produkcji krajowej i silne skoncentrowanie obrotu hurtowego mogłoby z kolei niekorzystnie wpłynąć na sytuację w zakresie sprzedaży detalicznej, gdyż PKN Orlen stałby się praktycznie jedynym dostawcą paliw. Taka koncentracja rynkowa byłaby niekorzystna z punktu widzenia ochrony interesów konsumentów, gdyż brak efektywnej konkurencji nie zachęca dominującego na rynku podmiotu do racjonalizacji kosztów własnych, wzrostu efektywności, a także podejmowania innych działań prowadzących do obniżania cen. Jednocześnie brak efektywnej konkurencji sprzyja działaniom wynikającym z nadużywania pozycji rynkowej, szkodliwym zarówno dla konkurencji jak i konsumentów. Umożliwia bowiem wykorzystywanie przez ten podmiot swej przewagi rynkowej m.in. poprzez:    - pobieranie wygórowanych cen,    - narzucanie uciążliwych warunków umów,    - sprzedaż towarów w sposób powodujący uprzywilejowanie niektórych podmiotów.    Zauważyć ponadto należy, iż ok. 85% paliw konsumowanych w Polsce jest pochodzenia krajowego. Krajowi producenci, z racji swojego geograficznego usytuowania, mają - przede wszystkim z uwagi na niższe koszty transportu paliw - przewagę konkurencyjną w stosunku do producentów zagranicznych. Z tych względów bardzo istotne jest, aby produkcja krajowa nie była zmonopolizowana, gdyż sama konkurencja zagraniczna nie będzie w stanie, przynajmniej w bliskiej perspektywie, skutecznie osłabić monopolistycznej pozycji PKN Orlen SA. Nawet dotychczasowa obserwacja rynku paliwowego wskazuje, iż mimo procesu redukcji ceł na paliwa, występującego na przestrzeni ostatnich lat, import paliw do Polski nie uległ zwiększeniu. Wprost przeciwnie - zmniejszył się z ponad 20% konsumpcji krajowej w roku 1996 do 15% w 1999 r. Tym samym niezbędne jest, wydaje się, ukształtowanie się przynajmniej dwóch silnych krajowych ośrodków produkcyjno-handlowych.    Ad ˝Czy zdaniem UOKiK w Polsce powinna zostać zapewniona kontrola koncentracji przedsiębiorstw na podobnej zasadzie jak w Unii Europejskiej?˝    W celu zapewnienia rozwoju konkurencji oraz ochrony przedsiębiorców narażonych na stosowanie praktyk monopolistycznych uchwalona została ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów, tzw. ustawa antymonopolowa. Ustawa ta stanowi materialnoprawną podstawę funkcjonowania UOKiK.    Polska ustawa antymonopolowa jest w wysokim stopniu zgodna z prawem unijnym. Zakazuje ona zarówno porozumień między przedsiębiorstwami, jak i nadużywania pozycji dominującej na rynku oraz przewiduje obowiązek notyfikacji zamiaru łączenia przedsiębiorców w celu uzyskania zgody prezesa UOKiK na tę operację. Przepisy ustawy antymonopolowej w części dotyczącej kontroli łączeń uznać można za spełniające standardy prawa unijnego.Ustawa przewiduje obowiązek zgłoszenia zamiaru łączenia w przypadku:    - inkorporacji oraz fuzji,    - nabycia zorganizowanej części mienia,    - nabycia lub objęcia akcji/udziałów innego przedsiębiorcy,    - tworzenia nowego podmiotu,    - fuzji personalnych,    - przejęcia pośrednio lub bezpośrednio kontroli nad innym przedsiębiorcą.    Inaczej ukształtowane są co prawda w prawie polskim progi, po których przekroczeniu powstaje obowiązek zgłoszenia zamiaru łączenia, jednak uzasadnia to potrzeba odmiennego traktowania koncentracji o znaczeniu wyłącznie wspólnotowym i koncentracji o znaczeniu krajowym. Zresztą w krajach członkowskich Unii kryteria zgłoszeniowe także znacząco różnią się między sobą.    Obecnie istotną różnicą wymagającą zmian w prawie polskim jest brak obowiązku uzyskiwania zgody na zamierzone łączenie przez osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej, co umożliwia im przejmowanie kontroli, np. poprzez nabywanie kontrolnych pakietów akcji nad konkurującymi ze sobą przedsiębiorcami. Luka ta na etapie tworzenia prawa w tej dziedzinie nie miała istotnego znaczenia ze względu na nieznaczny wówczas potencjał prywatnych inwestorów, obecnie jednak może doprowadzić do zmonopolizowania niektórych rynków przez osoby fizyczne.    W związku z potrzebą dostosowania polskiego prawa antymonopolowego do prawa Wspólnoty Europejskiej, a także dostosowania go do aktualnych potrzeb gospodarczych przygotowany został projekt nowej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Obecnie projekt ten jest przedmiotem prac komisji sejmowej. Opracowany projekt łączyć będzie dotychczasowe doświadczenia UOKiK wyniesione ze stosowania ustawy antymonopolowej z legislacją i doświadczeniami zagranicznymi, zwłaszcza Unii Europejskiej, a zarazem doprowadzi do harmonizacji polskiego prawa antymonopolowego z prawem unijnym.    Z wyrazami szacunku    Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów    Tadeusz Aziewicz    Warszawa, dnia 10 października 2000 r.